高不成低不就：农民工养老保险断裂的未来

 

2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇 居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。在这样的语境之下，农民工——这个从农村走进城市的人群，他们的养老现状究竟是怎样的？他们 未来的将要面对的养老局面又该如何改善？

无奈：两张“社保网”兜不住农民工

2013年，全中国的农民工总量已经达到达2.69亿人。在整个中国的发展过程中，他们是一股不可忽视的力量，无论是过去、现在还是未来。时下农民 工参加城镇社保，有居民养老保险和职工养老保险两种选择。但当前不少农民工在这两张“社保网”面前，却总有一种“高不成、低不就”的困惑。

“居民保险待遇低、职工保险门槛高”

两张“社保网”难兜住农民工，这是半月谈记者采访时发现的一个现实问题：虽然在政策设计上，城镇职工养老保险、居民养老保险都向农民工完全开放，但对一些农民工而言，却出现“居民养老保险不愿参加、职工养老保险门槛较高”的问题。

在重庆，农村和城镇居民养老保险“并轨”运行，缴费标准一致、政府补贴相同，统称为城乡居民养老保险。在江津、合川等用工大区，半月谈记者采访近 40位农民工中，得知参加居民养老保险的不到10人。不少人称居民养老保险虽然缴费不多，设置每年缴100元至900元5个档次，但年满60岁退休后，基 础养老金仅有80元/月，不少人觉得这样的标准很难起到保障作用。

对缴费基数高、保障标准也高的城镇职工养老保险而言，不少农民工也有难处：一是认为城镇职工养老保险门槛高，花费多，自己收入偏低，不愿花钱缴社保；二是一些青壮年农民工认为，社会保险要到退休后才能享受，中间隔了几十年，还没有参保的现实紧迫感。

在重庆荣昌县棠香街道一家机械磨具厂上班的农民工刘安坪，月工资不到3000元。谈起不愿参加职工养老保险的原因，刘安平说：“社保缴费标准高，平 均每月200多元，一年下来就要两三千元。我家里不富裕，小孩刚上初中，每月生活费都要七八百元。花钱缴社保，我觉得缴不起。”

重庆垫江县社会保险局副局长陈松算了一笔账：在垫江县，如果农民工以个人身份参加城镇职工养老保险，最低每月缴纳300多元，最高750多元，一年 下来，就需要3000多元至9000多元。社保缴费额度并非每年不变，一般而言，标准会根据前一年职工平均工资变化而增长。对于平均月收入只有两三千元的 农民工而言，职工养老参保门槛相对较高。

据重庆部分区县社保部门调查，目前农民工工资收入相对现有城镇职工要低，如按同等标准参加社保，农民工实际社保缴费额要占当月工资的10%以上，不少人称负担较重，参保积极性不高。

“社保转移接续难、企业缴费积极性也不高”

目前城镇社保跨区域转移接续难，农民工劳动就业关系不规范、部分企业基于降低成本有意回避参保等因素，也是影响部分农民工参加城镇社保的重要原因。

农民工流动性相对较高，而城镇养老保险跨区域、特别是跨省转移接续手续复杂、操作时间长，不少人觉得很麻烦。在重庆璧山县青杠街道，28岁的农民工 张刚最近4年来，先后在广东佛山、浙江丽水、江苏徐州等地打工，换了3家企业，2012年底才回到家乡璧山。张刚说，在各地流动，也就意味着要参保、中断 缴费、再参保、再缴费……目前各地城镇养老保险具体政策不一样，调换工作岗位和地点后，社保接续复杂。

50岁的唐顺元是弃保大军中的一员。“我还是想把所有的钱都揣在自己口袋里，如果交了社保最后或许就成空了，所以现在我都打短工，要求把社保的钱兑 现。”唐顺元曾在广东佛山三水区的一家工厂打工，后来打算回四川重新找一份工作。可是当他去办社保转移的时候，却遇到了很大的麻烦。“每次去经办点办理， 工作人员要求提供的材料都不一样。”他说，“原本我已经回家了，可是为了办社保，又回到了广东，四川的工作根本没法子定下来。”

折腾了3个月，唐顺元的社保转移仍没有办下来。后来他掰指头一算，在那家工厂打工一年多，每个月200多元的社保，再加上只能转个人的那一小部分，加起来也就千把块钱，来回折腾不仅耗时耗力，也耽误了找工作，这一算更划不来，干脆不要了。

广东省中山市霞湖世家服饰有限公司总裁郭长棋经营了二十多年的服装制衣生产。“现在很多工人都不愿意交社保，要把钱直接拿到手上。甚至还有工人说如 果要交社保的话，就不来工厂上班了。站在工人的角度这也可以理解，他们一个月2000多块钱工资，再扣去200多元社保，最后剩下可支配的就不多了。”

郭长棋说：“我和工人们说，你们交社保，企业交的那部分比你们交得多，企业都愿意承担了，为什么你们不愿意交呢？可工人们认为，养老金就像一个饼，画饼难充饥，交给政府不如握在手里。交社保，工人不乐意；不交社保，劳动监察部门来查我又违法，我给夹在中间。”

同时，用人单位基于降低成本的考虑，有的也不愿意为农民工缴纳城镇职工养老保险。在重庆璧山县、合川区，一些企业负责人介绍，在制造行业中，一般企 业利润也就在5%到10%之间，如果为农民工办理城镇社保，用人成本上升很明显。有的中青年农民工自己也不愿参加社保，企业正好也乐得“顺水推舟”。

璧山县社会保险局副局长李川说，县内的大、中型企业用工一般较为规范，但是在不少小、微型企业，确实存在着企业和农民工双方都不愿意缴纳社会保险费 的问题。类似餐饮、建筑、保洁这样的服务行业，农民工流动性更大，不少人都没有和企业签订规范的用工合同，农民工社保参保情况可能更加令人担忧。

就在去年，受国家发改委规划司委托，半月谈社情民意调查中心开展了“城镇化进程中的村庄变迁”调查。在调查中我们发现，获得“五险一金”式的全方位社会保障，对绝大多数农民工都是种奢侈。

本次调查中，仅过半（54.81%）的受访打工者表示自己在务工城市参加了社会保险。他们参加不同保险种类的比例由高到低依次为：医疗保险（47.65%）、失业保险（31.36%）、工伤保险（19.26%）、养老保险（8.40%）。

养老保险，是比例最低的一个。

另有统计数字显示，到2013年底，农民工参加基本养老保险4895万人、医疗保险5018万人、工伤保险7266万人、失业保险3740万人。在2.69亿这个庞大基数上，参加基本养老保险的4895万人令人心惊。

完善城镇社保体系：让保障覆盖更多人 让缴费享受更多实惠

国务院农民工工作领导小组办公室主任、人力资源和社会保障部副部长杨志明对记者说，人社部正会同财政部研究城乡养老保险制度衔接暂行办法，从政策层 面引导和鼓励农民工参加城镇职工基本养老保险。同时，要做好以农民工为重点的城镇职工基本养老保险、基本医疗保险关系转移接续和异地就医工作。

重庆大学保险与社会保障研究中心主任黄英君等认为，城乡居保最初设定的缴费标准较低，主要为满足“保基本、广覆盖”的目标，但随着覆盖面不断扩展，夯实个人账户提高保障水平就成为当务之急。

为此，一方面可以调整缴费档次决定机制，与前一年度城乡居民收入相挂钩，使个人缴费动态增长；另一方面，参保人员选择高档次缴费的，要加大对其个人账户补贴奖励的力度，鼓励和吸引参保人员多缴费、多收益。

此外，要尽快推进城镇职工与城乡居民养老保险的衔接，方便农民工等群体在城乡间接续、转移保险关系。黄英君说：“更进一步，就是要打通城乡居民尤其是农村居民，以个体户或灵活就业人员的方式自愿参加城镇职工养老保险的通道，最终形成‘大并轨’。”

为推动农业转移人口市民化，不少地区已在试点推进城乡居民养老保险“并轨”、农民工养老保险并入城镇职工养老保险等制度改革，并取得积极成效。

如何推动城镇社会保障体系覆盖更多的农民工？基层建议，在发展过程中，要针对进城农民工的新需求，一方面要在财力可承受范围内，提高政府养老金补贴额度、适度提高居民参保缴费标准，从而真正提高居民养老保险待遇，增强其吸引力。

另一方面，要在不断提高农民工收入水平、稳定就业岗位的基础上，逐步改革城镇职工养老保险制度，在提高社保统筹层次的同时，完善城镇养老保险在不同区域、不同制度之间转移接续办法，减少农民工异地流动的障碍。

健全激励机制提高养老金待遇

目前我国的城镇职工基本养老保险的缴费率相对较高，社会统筹部分一般由雇主缴纳工资总额的20%，个人账户部分由参保人个人缴纳本人工资的8%。 “缴费率的高门槛将大量农民工挡在城镇职工基本养老保险的覆盖范围以外。”上海社会科学院研究员、原常务副院长兼经济研究所所长左学金指出。

从2011年7月开始施行的《社会保险法》要求包括农民工在内的全体城镇职工参加城镇基本养老保险，但是根据2012年度《人力资源社会保障事业发 展统计公报》披露的信息，2012年年末全国农民工总量超过2.6亿人，截至2012年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人，仅占全部农民工的 17.3%，这一比例低于缴纳工伤保险和医疗保险的比例。

除了缴费率高以外，农民工的参保意愿也不强。今年27岁的小王来自安徽黄山某农村，他说：“我们可能今天在济南，明天在北京，后天就在江苏了，没有固定的地点，到哪里去参保，又到哪里去报销？现在社保续转手续太麻烦，单位不愿缴，自己也不愿买。”

“当农民工在城乡之间和地区之间流动时，他们的基础养老金权益常常因难以携带而遭受损失。”左学金认为，目前我国大量农民工从中西部流向沿海地区， 在实际上形成养老金缴费由中西部向东部地区的转移，结果造成中西部城乡养老问题更加严重。这一问题表明在我国实现基础养老金全国统筹的重要性。

为了鼓励参保，左学金建议应该进一步“健全多缴多得激励机制”，使个人的基础养老金待遇与参保历年的缴费更紧密地挂钩，而不仅仅与退休前一年或几年的养老金缴费挂钩。为此，可借鉴德国等发达国家的相关经验，根据参保人每年的缴费水平，确定参保人在该年的养老金权益得分。

同时鼓励城镇非正规就业的农民以折扣缴费率参加基础养老保险，确保他们的基础养老金权益不受流动的影响。

“建议在实行基础养老金全国统筹后，非正规就业人员以（工资劳动者的）社会平均工资为基数，按‘折扣缴费率’缴费。该折扣缴费率可以是正常缴费率 （12%）的20%，30%，…，90%，100%等，由他们本人自主选择确定。他们相应年份的基础养老金权益得分，也按同样的折扣率计算。不同年份的养 老金权益可直接相加，退休时按养老金权益总得分计发基础养老金。这样，当劳动者在正规就业与非正规就业之间以及在城市与农村之间流动时，他们应有的养老金 权益不会因流动而受到影响。”左学金说。（光明日报 记者 邱玥）

农民工养老保险：需适当降低农民工缴费年限

随着工业化和城镇化进程的加快，农民工规模迅速扩大，他们对城市做出了贡献，却面临着生存环境恶劣、生活无保障的困境。面对民工潮和民工荒的轮回，使得解决农民工社会保障问题成为当前构建和谐社会的关键。

一方面农民工群体流动性较大，另一方面养老保险在几项险种中缴费周期最长，这两者之间的矛盾，再加上中国社会保障制度未实现全国统筹的现状和现有户籍制度的制约，就使养老保险成为农民工社会保障中最难解决的问题。

目前中国存在的农民工养老保险制度主要包括三种：

第一种是将农民工纳入城镇职工基本养老保险制度。在缴费方面，相比较城镇职工，农民工在缴费比例上有所变化，其中单位缴费比例为12%；农民工个人 缴费比例为4%至8%，全部计入个人账户。在计发方面，以缴费15年为界，缴费满15年以上的，按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金；缴 费不满15年而参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其养老保险关系及资金转入其家乡的新农保制度，按规定享受新农保待遇；没有参加新农保的，比照 城镇同类人员一次性支付其个人账户养老金。在转移接续方面，不同城市的城镇职工养老保险之间转移时除个人账户资金外还可以转移12%统筹基金，但由城镇职 工基本养老保险转为其他保险则只能转移个人账户资金。

该制度的主要问题在于转移接续和最低缴费年限两个方面。关于转移接续，问题主要是可转移接续的资金额度少和办理转移接续业务的效率低。根据现有的规 定，农民工只有在城镇职工养老保险制度内转移接续才能将个人账户资金连同12%的统筹账户资金一同转移，而由城镇职工养老保险转到新农保则只能转出个人账 户资金。这对于农民工来说是不公平的，并且可能造成农民工为城镇职工养老保险资金缺口买单，承担原本没有享受到的社会福利而带来的隐形债务成本。

此外，由于中国社保异地转移并没有完全实现全国联网操作，办理手续时甚至需要使用挂号信进行沟通办理，效率非常低，即使是按规定可以进行转移接续， 等待时间也过长。关于最低缴费年限，《农民工参加基本养老保险办法》规定中所要求的15年的缴费年限对于流动性很强的农民工来说太长，很难实现，使农民工 很难享受规定中的待遇。

第二种是实施新的农民工专项保险制度。例如上海市为外来务工人员建立了综合保险制度，除外地施工企业外，综合保险费率为12.5％，费基为上年度该市职工月平均工资的60％，其中的7％为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的1/4。

该制度虽然实际操作简单，较好地适应了农民工工作不稳定、流动性大的特点，也克服了双低模式下存在的农民工为城镇居民社会保障资金缺口买单的不合理 现象。但缺点也很明显：一是另外建立保障制度不利于全国统筹保障制度的实现；二是会使现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比显著上升，增加财政补贴的压力 和城镇职工养老保险改革的成本；三是单独建立的制度养老补贴的待遇水平偏低，难以有效防范未来的养老风险。

第三种是在农民工原籍所在地参加农村社会养老保险。主要问题是保障体系不完善，保障水平较低，而且各地的缴费标准不一样，资金管理不规范，风险也较大。

就三种制度而言，在当前各方面条件都不成熟的情况下，为农民工单独建立保障制度是不恰当的，这会使中国的社会保障制度更加碎片化，也使实现制度的全 国统筹更加困难。目前应在现有城镇职工养老保险制度及已经基本实现全覆盖的农村养老保险制度框架下，对原有制度适当改革创新来稳妥地解决农民工养老的问 题。同时也要考虑到农民工群体的经济承受能力低和流动频率存在较大差异等事实，允许其根据自身情况自由选择参加城镇职工养老保险制度还是新型农村养老保险 制度。

农民工养老保险改进措施：

第一，适当增加转移资金。虽然有观点认为统筹账户的资金不属于个人所有，但是统筹账户资金的作用是互助互济，农民工作为弱势群体更应该得到这部分资 金的帮助。考虑效率和公平的关系，建议可以根据农民工务工时间的长短带走相应比例的社会统筹部分。在务工所在地工作的时间越长，其可以带走的社会统筹部分 就越多；在用人单位工作达到一定年限以上，流动时可以带走务工期间用人单位为其缴纳的全部社会统筹部分。这样既兼顾了效率还注重了公平，同时也有利于鼓励 农民工稳定就业。

第二，提高转移支付手续办理效率。社保全国电子平台早在2009年就被提及，人力资源和社会保障部、财政部发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转 移接续暂行办法》也已经提出了社保信息全国联网，实现社保的通存通兑的要求，当前应该按照办法规定，加快实现信息联网，提高转移支付手续办理效率。

第三，缩短最低缴费年限。最低缴费15年的规定可以对农民工有所放宽，适当缩短享受待遇的最低缴费年限，比如缩短为12年，既可以鼓励农民工长期稳定地从事某一岗位，也可以尽可能地使他们有机会享受到更好的待遇。

最后，根据农民工的现实情况实行分层分类保障。将稳定就业的农民工纳入现行的城镇职工养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就 业的农民工可以在现行制度框架内引入过渡性的办法，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，在基础养老金实行全国统筹之后，再考 虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。

在调整城镇职工养老保险制度的同时，也要进一步完善新农保制度，使确实不能融入城镇职保的农民工也能享有足够的养老保障。 (责任编辑：苏红网)