关于全面放开生育，加快形成积极人口政策的建议案

     这是我和刘大钧委员自2010年以来就人口政策调整的第五次提案。本提案在连续多年呼吁放开“二胎”的基础上，结合近期我们的调研和思考，呼吁加速计划生育政策改革，全面放开生育，推进面向未来的积极人口政策。

     中共十八届三中全会启动“单独二孩”的“生育新政”，结束了多年来关于“一胎化”的争论，也标志着计划生育基本国策开始进入新的历史阶段。我们认为：我国以严格控制人口数量增长为核心的消极人口政策需要全面调整，人口政策的重心要从控制人口数量转向稳定人口规模、改善人口结构和提高人口质量，从限制生育转向放开生育，加快形成面向国家的未来、民族的未来和人类的未来的积极人口政策。

一．现行人口政策已带来全方位负面影响

    上世纪80年代初开始实施的以“一胎化”为标志的严格控制人口数量增长的计划生育政策，是在整个国民经济面临崩溃、巨大的人口规模不仅没有成为经济发展的优势反而变成了负担的特殊历史条件下采取的消极人口政策。该政策实施30多年来，在巨大的人口惯性下，我国人口总量从9.9亿增至13.6亿，但我国人口占世界总人口的比重却从22.1%降至19.0%，人口形势发生了根本性改变：一是我国年出生人口数量显著减少,总和生育率已长期远低于替代水平；二是我国育龄妇女生育意愿在多重压力下不断下降，妇女累计生育人数逐代锐减，且处于育龄高峰期的女性数量面临大幅度减少，这意味着即使总和生育率不变甚至显著提升，我国的出生人口数量也可能快速减少；三是在长期低生育率下，我国人口快速老化，未来人口急剧衰减，我国有可能成为世界上人口老龄化速度最快、程度最高的国家。

    严格控制生育的消极人口政策带来了全方位的负面影响：

    一是拖累经济发展。人口的加速老化和未来人口的急剧衰减，使得我国正从人口红利迈向人口还债时代。老年人口比重增加，会降低经济活动人口的比重，并增加社会抚养压力。同时，人口的加速老化必然会影响国民收入的分配，拖累财政,对国民经济发展不利。应对人口老化要求国民经济的各个部门进行重大的改变，由此也会带来新的矛盾和新的不平衡。

    二是弱化规模优势。人口的迅速老化和总量萎缩也将削弱我们作为经济大国的规模优势，经济总量增长相对放缓，市场规模效应降低，人口规模和集聚优势将使我们在国际舞台的政治影响力乃至军事影响力受挫。长期持续的低生育率将使“中国梦”被釜底抽薪，中国崛起将如昙花一现之后就迅速成为明日黄花，中国世纪还未真正开始就将落幕。

    三是危害家庭幸福。严格控制生育的人口政策产生了人类历史上最大规模的独生子女群体，对人类生活、家庭关系、社会形态和民族心理造成的长远后果难以估量；规模已逾百万的“失独”家庭作为独生子女政策的副产品亟需得到国家和社会的关爱及救助，也使独生子女家庭的风险系数陡增；性别比失衡所带来的数以千万计的“剩男”不仅要重新定义家庭幸福，也越来越成为社会稳定的不稳定因素。

    四是损害社会公平。人口政策的局限性使生育控制在不同的民族、地区乃至家庭之间待遇不同，政策效应随政策执行的刚性程度而有所不同，这种区别滋长了社会的不满情绪，一方面降低政策的有效性，另一方面引起对政策公平性的普遍质疑。在人口政策所带来的诸多社会不公中，最大的不公平就是普遍诟病的对“超生”者征收社会抚养费的政策。

    五是削弱国防力量。人口规模和结构的变化不仅导致适龄兵源数量锐减，也可能引起兵源质量的下降。在过去长期的生育政策下，城市实行一胎化，而农村的普遍政策是，第一胎生育女孩的才允许生育二胎，因而几乎所有执行政策的家庭都最多只有一个儿子。国防大学刘明福教授估计，我军现役兵员的独生子女率已不低于70%，作战部队甚至超过80%。军队主要由独生子女组成，这将严重影响中国的战争意志。此外，人口老化和锐减会恶化财力，最终影响我国国防装备的现代化。

    六是降低人口质量。严格生育控制导致适龄人口锐减，优秀人才的备选基数势必萎缩；生育控制政策对城市和沿海发达地区更加严厉，人为减少那些成长条件更好的孩子的比例；人口老化也从结构上导致平均人口素质的下降。有人分析认为，目前在北京和上海等特大城市出现的超低生育率，使得这些集中了各行业最出色人才的后代以每代人减少约三分之二的速度在消失。

    七是滋生错误观念。控制生育的人口政策一味强调人口作为负担的一面，倾向于把现实中的各种问题都归咎于人口过多，从而掩盖了真正的症结，不利于问题的有效解决。资源问题如此，粮食问题如此，城市拥挤，环境污染，房价居高不下，等等问题，往往都被误导为人口过多所致，以为只要控制生育就能解决一切问题，其实大缪不然。

    八是危及中华文明。30多年严格控制生育的人口政策使得我国的人口结构加速老化和人口规模急剧衰减，中国目前占世界人口比例19%，但每年出生人口仅占世界的12%，生育率仅有世界一半左右。在此趋势下，每隔一代人，我国年出生人口占世界的比例将下降一半，这样到本世纪末，中国在世界上的份量将一落千丈，中华文明将彻底衰微。

    综上所述，我国现行的以严格控制生育为基调的消极人口政策不能再持续了，亟待全面调整。

二．调整我国人口政策，全面放开生育的建议

    针对现行人口政策所带来的上述种种问题，社会各界对人口政策的调整展开了热烈的讨论，一大批专家学者进行了多方面的思考和论证，提出了许多积极建议。党的十八届三中全会对此作出积极回应，启动“单独二孩”的生育新政并明确提出要以“促进人口长期均衡发展”为目标调整我国人口政策。我们认为，我国人口政策调整的方向应当是：从控制人口数量增长转向稳定人口规模和改善人口结构，从限制生育转向放开生育，加快形成面向国家的未来、民族的未来和人类的未来的积极人口政策。为此我们提出如下政策建议：

    第一，从数量控制转向稳定规模和改善结构。要解放思想，从根本上改变计划生育就是控制人口数量的陈旧观念，充分认识生育率最终处于替代水平或之上才是维持民族繁衍的必要前提。从当前及今后的人口走势看，即使完全放开也难以避免在可预见的将来我国每年出生人口的雪崩式滑坡。因此人口政策的长期目标应是稳步提升生育率至替代水平，最终确保每年出生人数基本稳定，维持中华民族的正常繁衍，同时不断促进人口结构优化提高人口质量。

    第二，取消计划生育一票否决制，废止以严格限制生育为目的的社会抚养费制度。要尽快修订相关法律法规，包括《人口与计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》，按十八届三中全会精神从制度上规范生育新政并为人口政策调整提供法律保障，各级地方政府也应尽快对相关法规和政策进行全面梳理；要在去年国务院机构改革的基础上进一步改革调整相关政府部门的体制和职责；要立即停止各级政府以“一胎化”为核心严格控制人口数量的执法及行政绩效考评办法；要大力开展关于生育新政和人口政策调整的宣传教育活动。

    第三，密切监测全国和各地实施“单独二孩”政策后的出生人口和总和生育率的变化。针对这一政策变化，有的学者认为它对缓解低生育率的作用是杯水车薪，但也有人认为它会显著提高生育率。其他国家生育政策逆转的经验以及理论分析都表明，限制放开第一年是生育率反弹最大的一年。如果在“单独二孩”实施一年之后，出生人口和总和生育率反弹有限，那就意味着生育率逆转极其困难，下一步要做的是立即全面放开生育，而没有再进一步拖延的理由了。

    第四，计划生育的基本国策应该体现生命本位、文化本位和家庭本位的原则。在计划生育工作中，应以人为本，尊重并捍卫人的生命，包括对未出生的胎儿生命的尊重与保护，也包括对生育权的尊重与保护，坚决杜绝任何强制堕胎、强制绝育、强制上环等非人道做法。要把人口的均衡发展目标提高到民族文化传承和中华民族复兴的高度，把生育和教养身心健康的孩子作为民族复兴最根本的战略基础，在税收、教育、医疗、就业等各个方面切实减轻养育家庭的负担，采取积极措施保护孩子和家庭。

    第五，加快形成面向未来的积极人口政策。30多年来我国实行以严格控制人口数量增长为核心的消极人口政策，在带来社会经济生活中全方位的负面影响的同时，正在断送我们的未来。人口政策关乎国家的未来，民族的未来，人类的未来，因此人口政策的调整必须着眼于未来。目前，党中央已经做出了调整人口政策的重大决策。决定人口政策方向的是人口结构和规模对经济、社会、国防、环境等的影响，因此人口政策的调整需要各个不同领域的专家及相关部门的共同参与，建议由国务院授权发改委，统一协调相关部委和各领域的专家组成人口政策调整攻关课题组，研究人口政策调整的总体方案，并加快形成面向国家的未来、民族的未来、人类的未来的积极人口政策。

    同时，国家应出台相应的政策切实解决独生子女高风险家庭所面临的一系列难题。对于因独生子女政策带来的“失独”家庭，应建立国家基金进行公益救助和社会支持，对此我们将另文提案加以呼吁。 (责任编辑：陈超然)